El ámbito de la prevención de riesgos laborales plantea todavía numerosas cuestiones jurídicas sin resolver. Se trata de un campo que, pese a contar con una ley aprobada hace ya casi treinta años, sigue presentando importantes incertidumbres. En buena medida, ello se debe a que los juristas han tendido a delegar en los técnicos —es decir, en los especialistas en prevención— la concreción de muchas de las obligaciones que derivan de la propia normativa.
De hecho, la mayoría de los debates jurídicos se han centrado tradicionalmente en la determinación de responsabilidades, puesto que estas han sido las principales cuestiones planteadas ante los tribunales. Es decir, una vez producido un accidente, los juristas intervenían para determinar si existía o no responsabilidad empresarial. Sin embargo, con carácter previo al accidente, el cumplimiento de las obligaciones preventivas se dejaba en gran medida en manos de los técnicos.
Conviene recordar que el objetivo de la normativa preventiva fue precisamente, ya hace tres décadas, superar una visión meramente patrimonialista (centrada en la atribución de responsabilidades) para avanzar hacia un enfoque proactivo orientado a la eliminación de los riesgos laborales. No obstante, a pesar de este planteamiento, una de las grandes incógnitas que ha persistido hasta fechas relativamente recientes ha sido determinar si los representantes de los trabajadores, o incluso los trabajadores individualmente, pueden exigir a la empresa la adopción de una medida preventiva concreta y si el juez puede condenar a una medida concreta o solamente puede establecer un incumplimiento de las medidas, dejando siempre la elección de la medida en el ámbito unilateral de la empresa.
Dicho en otras palabras, la duda jurídica radica en si esta posibilidad existe o si, por el contrario, corresponde siempre a la empresa, a través del plan de prevención, decidir unilateralmente qué medidas son necesarias para cumplir con sus obligaciones en materia preventiva. Bajo esta segunda interpretación, únicamente a posteriori un tribunal podría concluir que la medida adoptada por la empresa no fue suficiente y, en consecuencia, declarar la existencia de responsabilidad.
Algo similar podría plantearse respecto de la actuación de la Inspección de Trabajo. Este órgano puede considerar que las medidas implantadas por la empresa son insuficientes y, en su caso, imponer sanciones. Sin embargo, cabe preguntarse si un inspector puede llegar a determinar de forma concreta cuál es la medida preventiva que debe implantarse.
Esta cuestión es resuelta por la STS de 3 de abril de 2025 (rec. 27/2023)
LAS DOS POSICIONES INTERPRETATIVAS
Planteado el debate en estos términos caben dos posibles interpretaciones. De un lado, la interpretación de mera obligación empresarial cuyo incumplimiento daría derecho a reclamación patrimonial. En este sentido, se puede argumentar que a quién corresponde decidir las medidas adecuadas es al empresario, con intervención de los representantes legales de los trabajadores, sin que el juez (ITSS en su caso) pueda “ponerse en los zapatos del empresario” y elegir la medida concreta. Conforme a esta interpretación, la potestad judicial quedaría restringida a determinar la responsabilidad por incumplimiento de la obligación de “adoptar medidas necesarias”, sin poder determinar cuál es la medida necesaria.
De esta forma, en caso de que la medida fuera insuficiente para la protección, el juez condenaría a la responsabilidad por incumplir la norma, pero no podría condenar al cambio de medida o a la adopción de la medida de protección que se considere necesaria. En esta interpretación, la empresa es soberana -más allá de la participación de los representantes consultados- a la hora de establecer y elegir qué concretas medidas de prevención, sin que un juez pueda sustituir la voluntad empresarial en la elección de las medidas. De esta forma, un juez solamente podría condenar por incumplimiento de la norma de prevención si se considera que “no se han establecido las medidas necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores”, pero no podría imponerle concretas medidas como pudiera ser el establecimiento de cargas máximas o limitar la intensidad o los ritmos. Es decir, solamente a posteriori cuando se detecte que existe un factor de riesgo no reducido, o que no se han tomado las medidas necesarias, se podría reaccionar judicialmente y la condena no podría ser específica de qué medidas tomar sino una condena genérica a que la empresa tome las medidas que considere necesarias para cumplir la finalidad de protección. Si estas medidas, elegidas por la empresa, fueran insuficientes, de nuevo se condenaría por no tomar las medidas suficientes, pero igualmente sin especificar cuáles son estas. Y así hasta que la empresa “acertara” con las medidas necesarias.
De otro lado, se puede sostener que existe un derecho de los trabajadores a la protección de la salud y al establecimiento de las medidas necesarias. En este sentido, se puede argumentar que, derivado del art. 14.2 LPRL, el juez (o la ITSS en su caso) puede exigir una medida concreta si la considera necesaria. Es decir, el juez podría imponer una obligación de hacer al empresario y no solo una responsabilidad patrimonial por incumplimiento (obligación de dar). Obviamente, incluso aceptando esta posibilidad, el juez no podría en todos los casos realizar un pronunciamiento concreto, sino solamente si así se ha solicitado en la demanda y si durante el juicio se han desplegado y acreditado información y elementos de juicio suficientes para ello. En efecto, quién solicite la medida deberá probar que es una medida necesaria para proteger la seguridad y salud de los trabajadores. Adicionalmente, la empresa en sede judicial podría negarse a dicha medida basado en que el riesgo alegado por los trabajadores no existe, la medida planteada no es eficaz, porque ya existen medidas eficaces haciendo innecesaria la medida solicitada o incluso, la empresa podría oponerse ofreciendo una medida distinta de la misma efectividad para el riesgo existente
FUNDAMENTOS DEL CASO
En palabras del Tribunal Supremo el objeto del pleito era saber si la empresa “está obligada o no a establecer las medidas objeto del pronunciamiento judicial estimatorio de la pretensión”. Específicamente, la sentencia recurrida estimó la pretensión y condenó al establecimiento de dos medidas de prevención.
La primera consiste en dotar a los tripulantes de cabina de básculas para el control del peso del equipaje en los aviones. La fundamentación es el riesgo ergonómico, dado que el exceso de peso es un factor de riesgo (ergonómico) para los tripulantes de cabina en ciertos aviones a la hora de cerrar los compartimentos. La segunda medida, en el mismo sentido de evitar un riesgo ergonómico por exceso de manejo de peso, consiste en “establecer medidas organizativas de cumplimiento obligatorio para los trabajadores con función de Sobrecargo a la hora de distribuir el trabajo en la aeronave que garanticen que el cierre de los maleteros con mayor riesgo ergonómico evaluado se realice por dos trabajadores o subsidiariamente bien por dos trabajadores bien por un trabajador con estructura adecuada para garantizar también que los trabajadores de estructura inferior a 163 m sean ayudados por otros trabajadores para los maleteros de mayor altura o los que lleven un mayor peso”. De esta forma, se condena a dos medidas muy concretas de hacer -y que inciden en la organización empresarial- que la empresa recurre ante el Tribunal Supremo.
En este sentido, el Tribunal Supremo va a confirmar la sentencia recurrida. Lo que lleva a afirmar que, en efecto, la norma permite al juez establecer medidas concretas si se consideran necesarias. De hecho, el propio Tribunal Supremo expone de qué manera podría la empresa haberse negado a la medida exigida.
De manera concreta, el Tribunal Supremo dictamina que solamente si se hubiera realizado la evaluación poniendo de manifiesto la inexistencia del riesgo o la constatación de un riesgo marginal tolerable, de manera que no fuera preciso adoptar medida preventiva alguna, podría combatirse la obligación impuesta. Adicionalmente, el Tribunal Supremo establece que, si la evaluación sí puso de manifiesto un riesgo, lo que podrá discutirse es cuál es la medida concreta que la empresa esté obligada a adoptar. Sin embargo, como en el presente caso la empresa no propuso medidas alternativas ni demostró que no existía riesgo, se condenó a las medidas propuestas por el comité de empresa en la demanda y que se consideraron necesarias.
REQUISITOS PARA CONDENAR A UNA MEDIDA CONCRETA DE PREVENCIÓN
En primer lugar, se requiere que exista el riesgo. De esta forma, la evaluación de riesgos laborales debe indicar la existencia del mismo. Esto es, antes de pedir una medida concreta se debería exigir la realización de la evaluación por parte de la empresa o demostrar por parte del peticionario por otros medios la existencia del riesgo.
En segundo lugar, se debe demostrar la conexión entre la medida propuesta y el riesgo teniendo que ser la medida adecuada para mitigar o reducir el mismo.
Por último, la empresa podrá demostrar que no existe riesgo, que la medida no es adecuada para reducir el riesgo o aportar medidas concretas alternativas a la exigida en la demanda.
Adicionalmente, cabe señalar que, siguiendo esta sentencia, no parece que sea exigible (ni requisito previo) que los delegados de prevención hayan seguido el proceso de petición previo del art. 34.2 f) LPRL. Sin embargo, parece conveniente -aunque no sea exigible- seguir el procedimiento interno de solicitud de medidas concretas previamente a la demanda.
VALORACIÓN PERSONAL
En mi opinión, coincidente plenamente con el Tribunal Supremo, considero que la ley permite a los jueces (o ITSS en el ejercicio de sus funciones) condenar a una medida concreta de prevención de riesgos laborales. Las razones son las siguientes:
La LPRL no tiene por objeto únicamente establecer responsabilidades patrimoniales (que es lo único que se obtiene con la primera interpretación) sino que tiene por misión proteger la salud y seguridad de las personas trabajadoras. De esta forma, siendo la primera interpretación ineficaz e insuficiente para cumplir con el objetivo de protección que promueve la ley, esta debe ser descartada. Es más, aunque el art. 14.2 LPRL configure como obligación empresarial el establecimiento de las medidas necesarias, esta obligación nace precisamente porque existe un derecho a la protección de la salud de índole constitucional (STC 35/1996, de 11 de marzo)). Es decir, la obligación de establecer medidas es una manifestación de origen legal de un Derecho fundamental de los trabajadores, por ello, parece complejo defender la imposibilidad de exigir, por parte de los trabajadores, de las medidas que se consideran necesarias para proteger este derecho.
En segundo lugar, la normativa también tiene como principio básico la participación de los trabajadores y, especialmente, de sus representantes en el sistema preventivo. Concretamente, el art. 34.2 f) LPRL permite al delegado de prevención recabar del empresario la adopción de medidas de carácter preventivo y para la mejora de los niveles de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, pudiendo a tal fin efectuar propuestas al empresario. De hecho, la norma establece que en caso de decisión negativa del empresario a la adopción de las medidas propuestas por el delegado de prevención la misma debe ser motivada (art. 34.4 LPRL)). De esta forma, no es solamente que se quiera la participación de los representantes en la adopción de medidas, sino que se concede un derecho de propuesta de medidas concreta que la empresa no puede ignorar. Por el contrario, la empresa está obligada a evaluar y, en su caso, motivar la negativa. Así pues, con este derecho de propuesta de medidas y con la obligación de motivar cualquier negativa, el legislador está estableciendo las bases (el paso previo) de una demanda para solicitar una medida concreta (como ocurre en la solicitud de medidas de conciliación (art. 34.8 ET). En este sentido, la norma quiere que los delegados de personal participen en el proceso de elección de medidas concretas, teniendo preferencia porque estas se tomen en el seno de la empresa. Sin embargo, parece lógico que si las propuestas son desoídas o se considera que la motivación empresarial es insuficiente, pueda ser el juez el que determine la “necesidad” -en palabras del art. 14.2 LPRL- de la medida
Estas ideas las analizo y desarrollo en profundidad en el libro Todoli Signes, A (2026) La huida del trabajo: sobrecarga de trabajo, salud mental y Derechos Fundamentales Aranzadi.